跨境电商进口食品安全监管新规详解 _跨境电商进口食品的监管体系

近日，国家质检总局于发布《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则（征求意见稿）》，供公众评议。笔者在本文尝试从研究者角度提一些看法，抛砖引玉。
细则难点：网购保税进口的协同治理
细则开宗明义：其依据的上位法是新《食品安全法》，并且只调整网购保税进口，食品通过国际快递或邮件方式进境的，也就是类似直邮进口的不在本细则规定范围内。对于直邮进口排除在本细则之外，一种理解是这是消费者个人自用行为，风险自担。这个问题存在争议，本文不做讨论。

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细则第二条第二款对网购保税进口做了定义：无论进境时是否生成消费者订单，货物以跨境电子商务形式申报进口，入境时未按消费者订单形成独立包装，货物整批运至特殊监管区集中存放，跨境电商经营者按消费者订单形成独立包装后发往国内消费者的跨境电子商务进口模式。
这个定义传递了一个关键信息就是：通过网购保税电子商务进境的食品按进口对待，进一步说，网购保税跨境电商食品属于进口食品。所以困扰了业态很久的跨境食品电商定性问题，至少得到部分解答。也就说，网购保税电子商务进境的食品，比照新《食品安全法》的进口食品定性监管。也因此，很自然地，细则在接下来的条文中，将新《食品安全法》中对进口食品监管的机制架构，嫁接到网购保税电商食品。
笔者将新《食品安全法》对进口食品的监管机制总结为无标三新四类食品（这里用的是食品大概念：包括食品、食品添加剂和食品相关产品）特别监管。以下两种情形的入境四类食品基于风险控制的需要，设置了特别的卫计委前置审查审批程序：
1、进口“无标”产品：指尚无食品安全国家标准的食品；
2、进口“三新”产品：
——利用新的食品原料生产的食品（如芦荟）
——食品添加剂新品种
——食品相关产品新品种。
早前，无论是集货还是保税模式的跨境电商与传统一般贸易相比，都规避了现行法律法规赋予的食药部门、卫计委、检验检疫等监管部门对于进口食品、化妆品的各项前置审查审批，检验检疫和监管要求。所以本细则的到来，也昭示着网购保税进口食品进入政府治理的升级阶段。
细则对新《食品安全法》涉及到“无标三新”四类食品的治理做了品类限缩，食品添加剂新品种及食品相关产品新品种都没有在本细则中出现，笔者猜想，这可能与目前跨境食品较少涉及这两种产品有关。虽然“无标三新”只留下了两类，细则又加上了保健食品及转基因食品，所以加起来还是四类。总结起来，细则将规定保健食品及转基因食品加上“无标三新”前两类，共四类产品需要“通过相关部门的注册、备案和安全性评估” 。
这些相关部门的注册、备案和安全性评估相当于质检总局除外的其他部门的前置审查审批，所以，作为质检总局的细则在这个问题上也只能做“链接”的规定，而无法展开做更细的规定。这就使得这个问题还存在政府协同治理。从企业运营角度上考量，这四类产品前置审查审批有时间成本，而电商最大的商业亮点就是便捷快速。所以这是一对矛盾体，如何破解，既考验政府协同的效率，更考验企业智慧。比如，企业在具体运作过程中，如何能够既走捷径又不触法也需要企业自身做战略战术上的研究。
（本文作者系国家食品药品监督管理总局高级研修学院博士后，南澳大利亚大学法学博士。本文仅代表作者的观点，不代表其所在机构的意见。本研究为中国博士后科学基金资助项目[2015M570990] 。）

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